人工智能电信准入与外资监管路径

人工智能企业应深入了解中国电信监管框架及趋势，选择符合自身产品特点和企业发展阶段的电信市场准入路径。

一、人工智能领域电信业务识别与应用[1] 电信监管是人工智能多维度监管体系中常被忽视却十分重要的议题。 一说到电信业务，多数人最先浮现在脑海中的可能是电话、短信、互联网这类服务，以及中国电信、中国移动这些电信运营商的名字。其实，社交媒体、电子商务、移动支付、在线出行、算力服务等线上场景也都涉及电信业务。根据《中华人民共和国电信条例》，我国电信业务分为基础电信业务及增值电信业务两类。基础电信业务是指提供公共网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务，比如电信运营商提供的上网服务、固定电话服务、移动电话服务、短信服务等。增值电信业务则是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务， [2] 比如利用互联网提供的内容服务、电子商务服务和算力服务都属于增值电信业务。 根据服务特征的不同，基础电信业务和增值电信业务细分为若干类别。工信部在《电信业务分类目录（2015年版）》中规定了具体电信业务分类的编号、定义和类型，其中与人工智能产业关联度最高的增值电信业务有以下三类： 1. B25信息服务业务 信息服务业务是指:通过信息采集、开发、处理和信息平台的建设，通过公用通信网或互联网向用户提供信息服务的业务。比如门户网站、微博、某音、某信、某度等社交媒体、搜索引擎都是典型互联网信息服务场景。此外，国务院《互联网信息服务管理办法》区分了经营性与非经营性互联网信息服务。以营利为目的提供互联网信息服务，属于经营性互联网信息服务，须取得B25增值电信业务许可证，即ICP证；非经营性互联网信息服务不属于增值电信业务，仅需完成ICP备案。比如，介绍公司基本情况和产品信息的公司官网、微信公众号就属于非经营性互联网信息服务。 在人工智能领域，根据有关规定，具有舆论属性或社会动员能力的人工智能大语言模型需要完成算法备案。这里的算法备案是指互联网信息服务算法备案。 [3] 比如ChatGPT和Harvey这样的通用和垂直生成式人工智能聊天机器人，要想在中国提供服务就必须通过有关算法备案、大模型备案/登记 [4] 并获得ICP证。这类生成式人工智能产品的共同特征是与人交互，其输出内容不仅包含资讯还涉及价值观甚至意识形态，具有舆论属性或社会动员能力。 2. B21 在线数据处理与交易处理业务 在线数据处理与交易处理业务是指：利用各种与公用通信网或互联网相连的数据与交易/事务处理应用平台，通过公用通信网或互联网为用户提供在线数据处理和交易/事务处理的业务。比如某宝、某猫、某滴这样的电商平台和线上交易撮合平台就属于在线数据处理与交易处理业务（经营类电子商务），需要取得B21增值电信业务许可证。此外，智能可穿戴设备、车联网、物联网产品则属于B21业务当中的在线数据处理业务。 在人工智能领域，智能驾驶、智能家居、智慧楼宇、智能机器人平台是典型的与互联网相连的在线数据处理平台。这些平台的共同特征是通过公共通信网络将物相连，具有在线监测、诊断、控制、操作的与物交互功能，需要低时延在线处理大量数据。此外，更高阶的智能机器人不仅可以完成物理动作、规划执行指令任务，还可以聊天输出内容。这类兼具与物交互和与人交互的智能机器人，比如某树科技智能机器人，不仅需要B21增值电信业务许可证还需要B25增值电信业务许可证。 3. B11互联网数据中心业务 互联网数据中心（IDC）业务是指：利用相应的机房设施，以外包出租的方式为用户的服务器等互联网或其他网络相关设备提供放置、代理维护、系统配置及管理服务，以及提供数据库系统或服务器等设备的出租及其存储空间的出租、通信线路和出带宽的代理租用和其他应用服务。 互联网数据中心业务也包括互联网资源协作服务（IRC）业务。互联网资源协作服务业务是指：利用架设在数据中心之上的设备和资源，通过互联网或其他网络以随时获取、按需使用、随时扩展、协作共享等方式，为用户提供的数据存储、互联网应用开发环境、互联网应用部署和运行管理等服务。 将数据中心机房出租给电商平台存放CPU服务器或提供基于CPU芯片的云存储服务是比较直观的传统数据中心业务场景，此类数据中心服务提供商包括XX数据、XX云等。在人工智能领域，就支撑大模型训练和生成式人工智能服务的各类智算中心和算力服务而言，虽然其使用GPU芯片，但其业务模式和技术特征仍属于互联网数据中心业务或互联网资源协作服务业务。从事此类业务通常需取得B11增值电信业务许可证。

二、电信领域外资准入框架及监管趋势 上述各类业务场景中，增值电信业务许可证涉及提供有关人工智能服务市场准入问题。实践中，人工智能企业在不同发展阶段通常需要外部融资，如果其中含有外资成分，则还将涉及增值电信业务外资准入问题。有的增值电信业务本身就是外商投资企业提供的，比如全外资智算中心服务、全外资信息服务和在线数据处理服务。对于这类企业，增值电信业务外资准入不是企业融资过程中的衍生事项，而是在华运营之初即需解决的核心法律问题。 1. 电信领域外资准入制度框架 我国电信领域外资准入制度是在入世承诺基础上逐步发展形成的。加入世界贸易组织（WTO）时，我国依据《服务贸易总协定》及加入议定书，对包括增值电信业务在内的部分服务贸易作出有限开放承诺，初步确立了电信市场对外开放的基本框架。例如，在入世承诺中，我国允许B25信息服务和B21在线数据处理服务的外资比例不超过50%，而对B11互联网数据中心服务则不允许有任何外资成分。 在入世承诺基础上，根据内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），进一步放宽符合条件的港澳服务提供者在部分增值电信业务领域的市场准入条件。比如，允许港澳服务提供者在B11互联网数据中心服务中的比例不超过50%。 随着《中华人民共和国外商投资法》的实施，我国外商投资管理全面实行负面清单制度。在电信领域，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》与《外商投资电信企业管理规定》共同构成现行外资准入的基本制度框架。值得注意的是，电信行业的外资准入负面清单受限于入世承诺这个前提。因此，外资是否可以从事有关增值电信业务不仅要根据负面清单判断，还要根据中国入世承诺开放的电信业务判断。例如，尽管负面清单不包括B11互联网数据中心服务，但由于入世承诺并没有开放该业务，因此，除非通过CEPA安排，外资仍不能从事B11互联网数据中心服务。 2. 增值电信领域扩大外资准入试点情况 为进一步扩大高水平对外开放，工业和信息化部于2024年10月启动增值电信业务扩大对外开放试点，在北京市服务业扩大开放综合示范区、上海自由贸易试验区临港新片区及社会主义现代化建设引领区、海南自由贸易港、深圳中国特色社会主义先行示范区四个区域，对部分增值电信业务取消外资股比限制，为外资企业直接进入我国增值电信市场提供了新的制度路径。 表1 入世承诺/CEPA/负面清单/试点区域增值电信外资持股上限对照表 从下图所示统计数据来看，试点开放已从初期政策探索阶段迈入常态化实施阶段。试点初期，外资企业获批数量十分有限，涉及业务集中于B21在线数据处理与交易处理和B25互联网信息服务业务。随着试点政策持续推进，截至2026年6月初，已有166家外资企业获得增值电信业务经营试点批复。 [5] 值得注意的是，在上述166家企业中，已有部分全外资企业取得了B11互联网数据中心服务资质。IDC是支持人工智能模型训练、推理的核心基础设施。从安全环境、电力供应、产业生态等维度来看，中国境内有关区域应是人工智能数据中心(AIDC)选址的理想目的地。外资企业在试点区域成功申领IDC资质为人工智能算力服务吸引外资以及外资进入该服务领域提供了可参照的制度路径和先例。值得注意的是，在考察外资准入时，除了少数不视为外资的特殊情形，增值电信服务企业的外资成分应通过各层级股权穿透计算。

三、外资企业获取增值电信业务资质路径选择 1. 协议控制模式或VIE架构 长期以来，受制于增值电信业务较高的外资准入门槛，外国投资者设立的外商独资企业或含有外资成分的企业由于难以直接获得增值电信业务资质转而采用替代性投资架构，即通过一系列协议控制一家纯内资企业，由该内资企业申请取得增值电信业务经营许可成为持牌主体，从而间接提供增值电信服务。被外商独资企业或含有外资成分的企业协议控制的内资运营实体相对于被股权控制的实体而言，是一个可变利益实体（Variable Interest Entity，简称“ VIE ”），该模式即所谓“协议控制模式”或“VIE架构”。 然而，VIE架构长期处于法律灰色地带，由于存在规避外资准入限制之嫌，其合规性备受争议。从资本市场实践来看，美国证券与交易委员会虽不拒绝VIE架构，但要求充分披露该架构的法律和监管风险；香港联合交易所虽同样不拒绝VIE架构，但要求符合“严格限缩”（narrowly tailored）原则 [6] ，即该等协议控制安排仅限于存在无法合理克服的困难情况下，用于解决有关外方所有权的限制。 近年来，VIE架构的生存空间进一步发生变化。2022年修订生效的《外商投资电信企业管理规定》取消了外方主要投资者应具备“经营增值电信业务的良好业绩和运营经验”这一限制要求。因此，原本为绕开该限制而搭建的协议控制安排便失去了“严格限缩原则”的合理性基础。2024年工信部《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》生效后，特别是试点区域向全外资企业发放增值电信牌照提速后，以难以获得增值电信业务资质为由搭建的VIE架构满足“严格限缩原则”的空间被进一步压缩。 不仅如此，随着近来中国对所谓“协议控制模式”和“红筹架构”总体容忍度的降低，VIE架构似乎正走向“寿终正寝”。但以上监管变化并不意味着VIE模式已退出历史舞台。人工智能产品涉及的市场准入限制并不限于增值电信业务。对于涉及互联网新闻信息服务、网络出版服务、网络视听节目服务、互联网文化经营（“文网文”）等业务的人工智能产品，企业除需满足增值电信业务准入条件外，还需取得相应领域的前置许可，并遵守该领域外资准入限制。因此，对于仍涉及其他外资准入限制的行业，VIE架构或仍具有生存空间。 2. 直接申请模式 在制度设计上，外资企业或含有外资成分的企业申请增值电信资质理论上一直存在直接申请的通道。不过，这一通道一方面受制于外资股比限制，另一方面则面临不同程度实操层面的难度。中国关于增值电信业务扩大对外开放试点放开外资股比限制，特别是近期试点开放区域发放外资增值电信牌照提速，或预示中国增值电信业务外资准入监管的新趋势。因此，随着中国对所谓“协议控制模式”和“红筹架构”政策收紧以及增值电信业务扩大对外开放试点提速，在试点区域内甚至试点区域外，直接申请增值电信业务资质已成为越来越多企业的选择。 3. 许可合作模式 除协议控制模式和直接申请模式外，人工智能企业还可以通过许可合作模式提供增值电信服务。该模式通常表现为境外企业、外商独资企业或含有外资成分的企业向内资持牌企业提供人工智能产品技术许可和/或技术支持，由后者作为电信业务经营者对外提供服务，并承担相应监管责任。 该模式有别于协议控制模式的关键在于，许可方不追求对持牌企业的股权或协议控制。许可方也不需要申请增值电信业务资质，但其技术许可和技术支持不能构成从事增值电信服务业务。在协议控制模式生存空间被不断压缩以及直接申请模式难度尚未大幅降低的情况下，许可合作模式的价值应值得人工智能企业重新审视。 表2 获取增值电信业务资质不同路径对比 四、总结 人工智能领域的监管合规不仅涉及算法备案、大模型备案/登记、数据安全、内容管理、知识产权保护等方面，还涉及电信监管。人工智能企业在吸引外资或开展海外融资，以及外资人工智能企业进入中国市场时，需深入了解中国增值电信行业监管框架和趋势，选择与自身产品和企业发展阶段相匹配的市场准入方案。 [注] [1] 鉴于电信业务的复杂性，具体人工智能服务的电信监管及电信业务分类识别需结合具体情况个案分析。 [2] 《中华人民共和国电信条例》第八条。 [3] 《互联网信息服务算法推荐管理规定》第二十四条第一款：具有舆论属性或者社会动员能力的算法推荐服务提供者应当在提供服务之日起十个工作日内通过互联网信息服务算法备案系统填报服务提供者的名称、服务形式、应用领域、算法类型、算法自评估报告、拟公示内容等信息，履行备案手续。 [4] 大模型备案/登记，也称生成式人工智能服务备案/登记，是依据《生成式人工智能服务管理暂行办法》设立的管理制度，由网信部门会同有关部门实施。该制度区分备案与登记两种程序：备案适用于自研或经深度微调后对外提供服务的大模型本体；登记则适用于通过API接口或其他方式直接调用已备案模型能力的应用或功能。大模型备案/登记与算法备案并行。 [5] 《工业和信息化部向166家外资企业发放经营试点批复 覆盖全部增值电信业务》，载工业和信息化部官网，2026年6月3日， https://www.miit.gov.cn/jgsj/xgj/scgl/art/2026/art_5286b9fa0717409d89ad56dbacc9e3b7.html，最后访问日期：2026年7月24日。 [6] 香港交易所：《新上市申请人指南》第4.1章CONTRACTUAL ARRANGEMENTS，第10(ii)段。